Die EU verhängt gegen immer mehr Einzelpersonen wegen „prorussischer“ Meinungs-Äußerungen Sanktionen, die für die Betroffenen schwerwiegende Folgen haben.* Der bekannteste jüngste Fall betrifft unter anderen den Ex-Oberst des Schweizer Geheimdienstes Jacques Baud. Der bekannte Freiburger Staatsrechtler Prof. Dietrich Murswiek legt im nachfolgenden Artikel dar, dass diese Maßnahmen der EU mehrere Grundsätze des Rechtsstaats verletzen und einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts widersprechen. Wir übernehmen den Text mit freundlicher Erlaubnis des Autors von dem bereits am 8.1.2026 in der „Welt“ erschienenen Artikel. (hl)
Bild: afd.de
Eine Drohung an alle Menschen in der EU
Von Prof. Dr. Dietrich Murswiek
Eine 2024 in Kraft getretene EU-Verordnung erlaubt die Sanktionierung von Meinungsäußerungen, die auf indirekte Weise der russischen Regierung im Ukraine-Krieg nützen könnten. Personen, die auf der Sanktionsliste stehen, unterliegen in der EU einem Ein- und Durchreiseverbot, ihr Vermögen wird eingefroren.
Die allermeisten Personen, die auf den russlandbezogenen Sanktionslisten der EU stehen, sind in Russland lebende russische Staatsangehörige. Sie haben ihr Vermögen in der Regel vollständig oder größtenteils in Russland und sind daher von der Auflistung und den daraus folgenden Sanktionen kaum betroffen. Wer hingegen – wie der in Belgien lebende Schweizer Jacques Baud, der im Dezember wegen „russischer Propaganda“ und „Verschwörungstheorien“ auf die Sanktionsliste gesetzt wurde – seinen Lebensmittelpunkt und sein Vermögen in der EU hat, den trifft die Sanktion in seiner wirtschaftlichen und persönlichen ExistenzMeinungsäußerungen sind durch das Grundrecht auf Meinungsfreiheit geschützt. Die Meinungsfreiheit kann zwar gesetzlich eingeschränkt werden. Dies ist durch die Sanktionsverordnung geschehen, die zur Aufnahme in die Sanktionsliste („Listung“) aufgrund von Meinungsäußerungen ermächtigt. Aber sind die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine solche Einschränkung gegeben?
1. Handelt es sich bei der Listung auf der EU–Sanktionsliste um eine Strafe? Wenn ein Mensch wegen einer Meinungsäußerung mit einem Einreiseverbot und mit dem Einfrieren seiner Vermögenswerte belegt wird, liegt es intuitiv nahe, diese Sanktion als Strafe für die Meinungsäußerung anzusehen. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Bestrafung sind aber eindeutig nicht gegeben, und zwar schon deshalb nicht, weil die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt sein muss, bevor die Tat begangen wurde. Dies ist hier nicht der Fall.
2. Sind die Sanktionen Präventivmaßnahmen? Die EU behauptet, dass es sich bei den Individual-Sanktionen nicht um Strafen handele, sondern um Präventivmaßnahmen. Nach dem Selbstverständnis der EU sollen die Individual-Sanktionen darauf hinwirken, dass die gelisteten Personen das Verhalten unterlassen, mit dem sie – angeblich – russische Aggressions- oder Subversionshandlungen unterstützen oder erleichtern. So verstanden, sind Individual-Sanktionen ein Mittel der Gefahrenabwehr, also des präventiven Rechtsgüterschutzes. Die Souveränität der Mitgliedstaaten und Drittländer sowie ihre innere Sicherheit und ihre Verfassungsordnung sollen gegen russische Destabilisierungs-Maßnahmen geschützt werden.
Das ist ein legitimes Ziel, das auch Grundrechtseinschränkungen rechtfertigen kann, sogar Einschränkungen der Meinungsfreiheit. Allerdings lassen sich Einschränkungen der Meinungsfreiheit nur rechtfertigen, wenn sie „meinungsneutral“ sind: Sie dürfen nicht wegen des Inhalts der Meinungen vorgenommen werden, sondern nur dann, wenn diese ein Rechtsgut verletzen oder gefährden. Wer beispielsweise mit seiner Äußerung die Regierung kritisiert, gefährdet kein Rechtsgut– auch dann nicht, wenn er mit seiner Kritik die Durchsetzung der Regierungspolitik erschwert. Wenn er hingegen zu gewaltsamen Demonstrationen aufruft, verletzt er das Gewaltverbot. Die Untersagung von Gewaltaufrufen ist gerechtfertigt, weil sie nicht an Meinungsinhalte anknüpft, sondern an einen durch die Meinungsäußerung gesetzten Handlungsimpuls, der sich gegen Rechtsgüter Dritter oder der Allgemeinheit richtet, beispielsweise gegen die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit von Individuen oder die Handlungsfähigkeit von Staatsorganen.
Im Falle der Sanktionen gegen „destabilisierende Aktivitäten Russlands“ kommt es also darauf an, ob die sanktionierten Meinungsäußerungen als Verletzungen oder Gefährdungen von Rechtsgütern verstanden werden können. Unter Berücksichtigung der Meinungsfreiheit kann das nur der Fall sein, wenn es sich nicht allein um Beiträge zum öffentlichen Diskurs handelt, sondern wenn eine Person sich mit ihren Äußerungen bewusst und gewollt in den Dienst eines feindlichen Regimes stellt, mit dem Ziel, Souveränität, innere Sicherheit oder eines der anderen in der Verordnung genannten Schutzgüter zu verletzen oder zu gefährden.
Allein der Umstand, dass eine Meinungsäußerung objektiv geeignet ist, die Politik der eigenen Regierung oder der EU zu erschweren oder die Politik Russlands zu erleichtern, weil sie auf die öffentliche Meinungsbildung kritisch einwirkt, kann nicht ausreichen. Denn in einem demokratischen Staat ist das Recht, die Regierungspolitik zu kritisieren, der die Demokratie konstituierende Kern der Meinungsfreiheit. Daraus folgt, wie das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 4. November 2009 – 1 BvR 2150/08) festgestellt hat, dass die Zielsetzung von Einschränkungen der Meinungsfreiheit „nicht darauf gerichtet sein darf, Schutzmaßnahmen gegenüber rein geistig bleibenden Wirkungen von bestimmten Meinungsäußerungen zu treffen. Die Absicht, Äußerungen mit schädlichem oder in ihrer gedanklichen Konsequenz gefährlichem Inhalt zu behindern, hebt das Prinzip der Meinungsfreiheit selbst auf und ist illegitim.“
Diesen fundamentalen Grundsatz hat der Rat der EU mit der Aufnahme von Jacques Baud auf die Sanktionsliste, soweit aus der für die Listung gegebenen Begründung ersichtlich, missachtet. Denn dass Baud für die russische Regierung arbeitet, wurde nicht einmal behauptet, geschweige denn bewiesen. Ihm wird vorgeworfen, „regelmäßig Gast in prorussischen Fernseh- und Radio-Programmen“ zu sein. Um welche Programme es sich handelt, wird nicht gesagt – offenbar keine russischen. Als „prorussisch“ gilt aus Sicht mancher Politiker schon jeder, der sich gegen die Lieferung von weitreichenden Raketen an die Ukraine ausspricht oder gegen die Finanzierung von Waffenlieferungen durch die EU.
Die Behauptung, Baud fungiere „als Sprachrohr für prorussische Propaganda“, liegt auf derselben Ebene. Der Rat der EU spricht nicht von „russischer“, sondern vorsichtshalber von „prorussischer“ Propaganda – und das kann jede Äußerung sein, die nicht der Haltung der EU zum Ukraine-Krieg entspricht. Was die EU als Grund für die Sanktion gegen Baud angibt, ist kein Beweis dafür, dass er sich in den Dienst eines Feindstaates in einem militärischen Konflikt gestellt hat, sondern die „Sprachrohr“-These ist Insinuation und Geraune.
Als weiteren Grund führt die Sanktionsbegründung an, Baud verbreite Verschwörungstheorien, „indem er beispielsweise die Ukraine bezichtigt, ihre eigene Invasion herbeigeführt zu haben, um der Nato beizutreten“. Allerdings ist es nicht verboten, Verschwörungstheorien zu verbreiten, wenn man damit niemanden verunglimpft oder Volksverhetzung begeht. Von der Meinungsfreiheit sind auch abwegige Ansichten geschützt. Im Übrigen bestreitet Baud, die ihm zugeschriebene Äußerung gemacht zu haben. In einem Interview mit der Schweizer „Weltwoche“ sagt er, er habe lediglich einen ehemaligen Berater Selenskyjs zitiert. Wie dem auch sei – selbst wenn es stimmte, dass er eine solche Aussage als seine eigene Meinung geäußert hätte, wäre das nicht strafbar und nicht verboten. Auf eine nicht verbotene und nicht verbietbare Äußerung mit dem Einfrieren des Vermögens zu reagieren, ist ein krasser Verstoß gegen die Meinungsfreiheit.
Mit der Begründung, die der Rat der EU für die Listung Bauds gegeben hat, könnten viele Politiker, die sich gegen Waffenlieferungen an die Ukraine oder für eine Beendigung des Krieges auch unter Gebietsverlusten der Ukraine ausgesprochen haben, auf die Sanktionsliste gesetzt werden – man denke etwa an Sahra Wagenknecht, Oskar Lafontaine, Klaus von Dohnanyi oder Tino Chrupalla. Alles, was heute noch „friedensbewegt“ auftritt, könnte auf diese Weise aus dem politischen Leben ausgeschlossen werden.
In einem demokratischen Staat muss aber auch die Außen- und Verteidigungspolitik jederzeit – auch in Krisensituationen – kritisierbar sein. Mit der Politik der nationalen Regierung oder der EU nicht übereinstimmende Meinungen als gefährlich zu behandeln und mit Sanktionen zu belegen, verletzt das Demokratieprinzip im Kern. Deshalb ist die Listung Bauds auch dann verfassungswidrig, wenn man sie als Präventivmaßnahme versteht.
3. Die Unverhältnismäßigkeit der Sanktion gegen Baud. Gesetzt den Fall, die EU hätte Informationen über die Tätigkeit Bauds, die in der Sanktionsbegründung nicht genannt werden, aus denen sich aber ergäbe, dass er mit seinen Meinungsäußerungen bewusst und gewollt die russische Aggression oder Subversion unterstützt und sich etwa in den Dienst einer koordinierten Desinformationskampagne gestellt hätte, dann wäre die Sanktionierung dieses Verhaltens nicht von vornherein mit der Meinungsfreiheit unvereinbar. Aber die Grundrechte des Betroffenen und das Rechtsstaatsprinzip verlangten dann, dass er vor Verhängung der Sanktion aufgefordert würde, das Verhalten, das ihm vorgeworfen wird, zu unterlassen. Eine Sanktion als Präventivmaßnahme ist ein Beugemittel zur Durchsetzung einer Verhaltenspflicht. Die Sanktion darf nicht verhängt werden, wenn der Betroffene der Aufforderung nachkommt, das unerwünschte Verhalten einzustellen. Die Sanktion ist dann zur Erreichung ihres legitimen Zwecks nicht erforderlich.
Das russlandbezogene Sanktionsregime richtet sich gegen die von Russland betriebene Aggression und Subversion. Dass die Individual-Sanktionen auch Personen treffen können, die nicht russische Staatsangehörige sind, sondern EU-Bürger oder Angehörige westlicher Staaten, die in der EU leben, ist nach dem Wortlaut der Sanktionsvorschriften nicht ausgeschlossen. Beabsichtigt war das ursprünglich wohl nicht. Sonst hätte man erkennen müssen, dass in der EU lebende Menschen von der Listung um ein Vielfaches härter getroffen werden als in Russland lebende Russen. Insbesondere das faktische Berufsverbot, das sich für in der EU lebende Menschen aus der Listung ergibt, trifft diese sehr viel härter, als eine bei vergleichbaren Meinungsdelikten übliche Strafe sie träfe. Die Sanktion dürfte auch unter diesem Aspekt unverhältnismäßig sein.
Eine Drohung an alle EU-Bürger
Auf jeden Fall aber müssen die Vorschriften so ausgelegt werden, dass sie auf EU-Bürger und andere Menschen, die ihren Lebensmittelpunkt in der EU haben, nicht angewendet werden, wenn diese sich legal verhalten und sich nicht – als bezahlte Agenten oder etwa durch Einordnung in eine von Russland organisierte Destabilisierungsaktion – in den Dienst des russischen Staates stellen. Meinungsäußerungen, die weder verboten sind noch ohne Verstoß gegen das Grundrecht auf Meinungsfreiheit verboten werden können, dürfen nicht Grund für Individual-Sanktionen sein.
Die Sanktion gegen Baud erweist sich als offensichtlicher und schwerwiegender Verstoß gegen die Meinungsfreiheit, das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsprinzip. Baud hat nun die Möglichkeit, eine Überprüfung seiner Listung durch den Rat herbeizuführen. Bleibt diese erfolglos, kann er beim Gericht der EU Klage erheben. Gegebenenfalls ist danach noch Berufung beim Europäischen Gerichtshof möglich. Es ist zu hoffen, dass die EU-Gerichte, die bislang die Sanktionsentscheidungen des Rates meist akzeptiert haben, ihre Kontrollfunktion jetzt strikt ausüben, die Sanktionsrechtsakte im Hinblick auf Meinungsäußerungen restriktiv auslegen und die Listung Bauds aufheben werden.
Wenn die EU noch als Organisation wahrgenommen werden will, die demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien verpflichtet ist, muss sie Jacques Baud unverzüglich von der Sanktionsliste entfernen. Tut sie dies nicht, wirkt seine Sanktionierung als Drohung an alle Menschen in der EU: „Euch kann es genauso gehen, wenn ihr Meinungen äußert, die mit der Ukraine-Politik oder mit der Aufrüstungspolitik der EU nicht übereinstimmen. Ihr müsst damit rechnen, dass ihr euer Land nicht mehr verlassen dürft, einen Beruf nicht mehr ausüben dürft und Zugriff auf euer Vermögen nur noch zur Selbstversorgung auf Sozialhilfeniveau haben werdet.“
Mit dieser Drohpolitik wird die Demokratie in Europa schwerwiegend beschädigt.
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